严元章藏书0268
《英国乡村政府》
The
Government of the English Village
A. R. Kerrell-Vaughan于1946年出版的著作《英国乡村政府》，它深入探讨了英国地方自治制度在乡村地区的运作与挑战。作者和前言作者一致认为，尽管法律上赋予了地方充分的自我管理权力，但由于公众的冷漠以及来自中央（如白厅）日益加剧的官僚集权化，地方自治的活力正在减弱。文中主张，必须振兴和改革教区会议和教区议会，因为它们是英国民主精神最纯粹的体现，也是社区生活的核心。讨论涵盖了农村区议会在住房、卫生和供水方面的广泛职责，同时也批评了现行制度下，由于缺乏对参与公务的经济补偿，难以实现真正的工作阶级代表权。此外，文章还强烈呼吁取消“特殊费率”制，将主要服务成本分摊至整个地区，并建议通过加强公民教育来激发民众的社会责任感。最终目标是减少中央控制，使地方政府能够自主高效地解决战后乡村的重建问题。
本书作者是 A. R. Kerrell-Vaughan。该书于 1946 年首次出版，符合授权的经济标准制作。该书引言由 G. Montagu Harris 撰写，他曾担任国际地方当局联盟主席。
序言 (Foreword)
序言指出，尽管英国法律为地方自治提供了比其他国家更充分的保障，但在实践中，地方自治，尤其是在农村地区，并没有真正实现，这一事实构成了本书的基础。
作者 G. Montagu Harris 提请关注克雷尔–沃恩先生（Mr. Kerrell-Vaughan）关于改革和振兴教区议会的呼吁。他本人补充了对教区会议的类似呼吁，认为教区会议是人民本身的体现，是纯粹民主最完整的实例（教区议会则是最民主的代表机构）。
序言希望这本书能够影响那些尚未积极关注自身地方治理的乡村居民，使他们意识到作为地方政府选民的权利、特权和义务。
导论 (Introduction)
导论引用了 Edward Wynne（1764年）的观点，即公民社会的目的在于为公民提供生活所需的一切，从而构成幸福。
大约一百年前，英国的地方政府遵循边沁主义的自由放任政策，社会福利并未被视为国家的主要职责。地方当局只有在与卫生或公路状况相关，并对公众造成不便时才被鼓励运作。直到 19 世纪末，受激进派或费边派思想影响的进步思想家才成功说服公众，地方政府的指导原则应从“消除麻烦的机构”转变为“社会服务”。国家日益关注人民生活的仁慈管制，其对个人福利的兴趣延伸至“从摇篮到坟墓”。
1869 年的卫生改革皇家委员会认为“地方治理的原则一直被公认为我们国家活力的精髓”。本书讨论了这种精髓是否依然有效，以及为确保英国社群生活持续成功所需进行的改进。
英国自治天赋的根源归功于地方自治机构。议会的根源在于不起眼的乡村会议。作者认为，如果这些根源因上级管理机构的扼杀或因缺乏兴趣而腐烂，就需要大力“修剪”，使小型管理机构能够恢复活力，面对战后世界的难题。
导论强烈批评了官僚主义（Bureaucracy）的阴影。地方管理日益受到政府部门法定规则和条例的指导，这削弱了地方管理者的主动性和行动自由，导致地方事务平庸化。这种远程指导的政策削弱了宝贵的地方知识和兴趣。例如，在住房方案中，由于卫生部坚持成本标准，限制了地方风格和传统的表达。
官僚的统治只有通过活跃、消息灵通的民意和基于充分接受民众代表原则的地方治理体系才能有效控制。区域主义的观点令人难以信服，因为讨论和决策远离利益焦点，缺乏地方知识。迪斯雷利（Disraeli）曾警告，以高效管理为名的中央集权将致命地损害民族性格。改革的主要目标应该是促进地方治理，而不是加强中央政府。解决复杂问题需要公民意识的增强、公民教育的普及以及增加对社会服务的吸引力。
第一章 历史回顾 (Historical Review)
1894 年的《地方政府法》建立了现行的乡村地方治理体系（教区和区议会），是始于 1832 年《改革法案》的改革运动的必然结果。核心原则是：地方当局应处理力所能及的事务；公共支出应由纳税人控制；涉及整个国家的事务由国家处理；涉及特定地区的事务在该地区内处理。该法案建立了乡村区议会和教区议会。
立法必须具有弹性，能够适应不断变化的生活方式，特别是鉴于工业革命和随后的内燃机发展（预计在 1950 年左右空中交通将带来变革）。
教区（The Parish）是乡村地方政府的历史起源，几乎每个城镇都是从这个胚胎发展而来的。根据 1894 年《地方政府法》的定义，教区是“可以或可以制定单独济贫税的地点”。
在 1894 年之前，地方政府权力分散在各种临时机构中（如济贫院理事会、公路局、卫生局等）。1894 年的法案旨在通过建立统一的民众治理体系，将这些权力归于县议会之下运作。该法案俗称《教区议会法案》，但事实证明，关于济贫院理事会和乡村区议会的条款更为重要。
第二章 乡村区议会的构成和职责 (The constitution and duties of Rural
District Councils)
乡村区议会（RDCs）是英格兰和威尔士农业为主、人口稀疏地区的管理机构。它们的规模差异很大，有些面积比小型郡还大。RDCs 的平均人口约为 15,000，许多人口在 20,000 到 70,000 之间。
RDCs 的职责主要源自《公共卫生法典》（1936年再次整合）。RDCs 的主要职能包括：
- 公共卫生：污水处理和污物处置、供水、垃圾收集和处理、传染病防治与处理、控制牛奶供应、屠宰场控制和许可、肉类及其他食品检验、消除公害。
- 住房：这是 20 世纪工作最重要的增加部分。在 1919 年至 1942 年间，RDCs 建造了 162,263 套房屋。
- 规划：城镇和乡村规划。
- 财政：征收和收取费率，以满足县议会和其他当局的要求。
- 道路：根据 1929 年《地方政府法》，公路维修职责已移交给县议会。RDCs 仅保留了维护公共通行权（Rights of Way）的责任。
- RDCs 还拥有制定附则的权力，并与教区议会共享提供公共照明、公墓、分配地、浴场和休闲场地等服务的选择性权力。
RDCs 可以对整个行政区或教区应用城镇规定，但如果涉及“特殊费率”支出，则需要卫生部的授权。
作者指出，许多农村地区人口密集，外观和前景已城镇化；同时，许多小型城镇（城市区）衰落，更应被视为村庄。作者认为，将许多小型城市区与现有乡村区合并是有利的。
第三章 教区议会的构成和职能 (Parish Councils’ Constitution and
functions)
教区议会被认为是“地方政府最早的区域单位”，并体现了“真正的民主控制”。1893 年提出的法案被视为一场社会革命，旨在复兴古代的乡村会议。该理念得到了约翰·斯图亚特·米尔（John Stuart
Mill）和托克维尔（De Tocqueville）等人的支持。
教区议会必须设立的条件：农村教区人口超过 300 人。如果人口在 200 到 300 之间，经教区会议决定可以设立；如果人口不足 200，则需教区会议同意并获得县议会批准。
选举：每三年在年度教区会议（三月）上进行一次集体选举。选举方式是举手表决。
- 选举批评：举手表决被认为不适合现代治理和健全选举实践。它可能导致“打包会议”，难以准确计数，且无法有效核查选民资格。
- 改革建议：作者支持一种简单的投票方法，即在会议入口核查选民资格后，发放空白选票，选民填写候选人编号。这种方法费用极少，解决了现有投票程序成本高昂的问题。
主要职能和权力：
- 教区议会不是卫生当局，但可管理村庄慈善机构、公园、村礼堂等。
- 它们可以被乡村区议会授权为教区委员会，管理垃圾收集、排污等服务。作者建议，对于人口超过 500 人的教区，RDC 应强制设立教区委员会。
- 它们可以利用教区内的水源用于公共供水，并防止污染。
- 它们负责维护非公共公路的步道，并确保公共通行权畅通。
- 它们是次要的教育当局，可任命学校管理者。
- 可采纳法案：包括提供公共照明、公共浴场、公墓、公共步道和休闲场地（需教区会议三分之二多数通过）、图书馆（现多由县议会管理）、战争纪念碑维护和分配地（Allotments）。
教区议会的主要职能应是促进教区居民的公共利益，并作为向区议会、县议会和中央当局提出建议和投诉的媒介。
作者认为教区议会普遍缺乏对其工作的兴趣，部分原因在于其地位的“劣势感”。作者强调，教区议会应该得到加强，不应被取消。为了新的英格兰，需要“改革和振兴的教区议会”。
第四章 乡村治理的成败 (The successes and failures of rural
government)
乡村当局的批评者往往消息不灵通。数据显示了乡村政府的成功：战前十年，乡村区议会在新住房、供水和排污计划上花费了超过 1700 万英镑。
与城市对比：牛津和剑桥关于疏散的报告显示，城镇生活失去了社会责任传统，而乡村生活仍保留着睦邻友好的精神。报告表明，城市中的卫生条件仍然非常糟糕（例如，一个城市仍有 23,000 间背靠背房屋待拆，多家庭共用卫生设施），而农村地区找不到可比的情况。
进步：到 1943 年底，英格兰和威尔士农村地区 1000 万居民中有 700 万人获得了主要供水。到 1940 年，75% 的农村人口使用水冲式排污系统。
战时表现：在资源有限的情况下，乡村区议会成功接待了 1941 年空袭高峰期间官方安置的 30.4 万疏散人员，并提供了大量服务。这种成功归因于教区议会、乡村区议会和妇女志愿服务队之间紧密的合作。然而，在城镇对乡村表示敬意不久后，就有市政当局提出了废除乡村区议会的方案。
治理的失败——牛奶控制：乡村区议会在控制奶牛场和奶棚方面的记录是“可悲的”。执法失败的原因在于 RDC 的利益代表大多是农业相关者（农场或大型庄园），他们抵制涉及增加成本的改革。此外，检查人员配备不足（检查区通常超过 30 平方英里）。直到 1944 年的《食品和药品（牛奶和乳品场）法案》通过，牛奶监管才开始被视为一项全国性服务，并改革了自动注册的缺陷。
第五章 交通改善和地方治理区域扩大带来的影响 (The effect of improved transport
facilities and enlarged local governing areas)
交通改善缩短了距离，使公共活动的中心从小型集镇转移到更大的中心。
区域扩大（1930-34 年县级审查）的后果：虽然可能节省行政开支，但治理变得遥远，缺乏必要的本地知识。居民和议员前往办公室的交通费用显著增加。作者认为，地方治理的关键“为公众提供最大服务”被忽略了。
社会影响：公共汽车缩小了城乡差距。成人教育运动（如 W.E.A.、妇女协会）刺激了村民的社会意识。选民现在倾向于选举专注于住房、卫生和供水等进步政策的候选人。
作者希望皇家委员会在考虑地方政府改革时，不要推荐设立更大的区域。
第六章 财政 (Finance)
乡村治理中迫切需要更公平地分摊主要服务（排污、供水、垃圾清除）的费用。这些通常被列为“特殊费用”，仅向受益教区收取单独费率。
反对特殊费率：提高教区可课税价值会使整个乡村区受益，因此整个行政区理应分担支出。卫生部长期以来一直倡导合并支出。
- 反对合并的障碍：在地区特征混合（既有城镇又有乡村）的乡村区，说服成员“分摊资金”很困难。例如，已自行支付了供水和排污费用的大村庄，不愿增加费率来资助较小的村庄。
作者认为，消除特殊费率并统一乡村区所有费率的法案是一项紧迫的改革。1944 年的《乡村供水法》朝此方向迈出了一步，规定新的供水工程费用应由一般费率基金支付。
从国家角度看，国家应慷慨提供财政援助，以支持乡村社会改善工程，吸引人群从拥挤的城镇迁出，从而使农业受益，并有助于解决城乡规划问题。
第七章 民主代议制 (Democratic Representation)
作者引用孟德斯鸠的观点，强调当地居民最了解自身的需求。
区议员的任职资格：必须年满成年，是英国公民；是地方政府选民、拥有该区域土地，或在该区域居住满十二个月。
批评：尽管有这些资格要求，但地方政府选举并非真正的民主，因为候选人没有自由选择权。
- 经济障碍：工人阶级（例如农场工人）除非得到政党或工会的财政支持，否则无法承担出席会议所需的旅费和生计损失。因此，占乡村区居民多数的农业劳动阶层很少得到代表。
- 作者认为，如果“无家可归”的阶层在住房当局中获得更多代表权，住房问题会得到更好的解决。
改革建议：应该向所有成年人提供担任地方管理机构职位的特权，不论其经济能力如何。法律应强制雇主允许雇员休假履行公共职责。因公职造成的经济损失应由地方当局通过补偿方式支付。
作者总结道，除非进行这项基本改革，否则地方管理机构，特别是乡村区议会，不能被视为真正的民主机构。
第八章 教育青少年 (Educating the Young Idea)
在公民教育方面，做得很少。许多学童并不知道他们继承了巨大的财产和无形权利。教育工作者应将重点从“为工作做准备”转移到“作为社区的智能成员生活”（即公民学和卫生学）上来。
成功的实践：
- 雅瑟斯通 (Atherstone)：青年组织者注意到地方议员年龄偏高，组织了针对青年的公民学讲座。青年代表组成了“联合理事会”，在地方当局会议室中辩论实际议程（如住房、规划），效果显著。
- 米德尔斯堡 (Middlesbrough)：引入了美国“市政厅运动”的分支（定期公开讨论时事）。
作者指出，缺乏信息是严重的，甚至许多“改革者”对现有体系了解甚少。西奥多·伍德爵士（Sir Kingsley Wood）强调，要使民主体系成功，必须争取年轻一代的兴趣和同情，招募新人。一次非正式普查显示，议员的平均年龄为 72 岁，地方治理不能再是老年人的业余爱好。
第九章 教育选民——公共关系 (Educating the
Elector – Public Relations)
地方治理普遍缺乏民众吸引力。选民通常是抱怨者，认为议会铺张浪费、效率低下，大约 60% 的选民不投票。地方治理提供了文明的基本要素，并且是全国最大的业务之一。
提高公众意识的方法：
- 中央政府应官方赞助公民教育。
- 扩大代表制基础。
- 议员必须更加认真地对待职责，并认识到公众积极合作的价值。
- 公共关系至关重要：应平等宣传地方治理的成功和失败。应争取媒体合作，尽可能提供逐字报道。地方治理不应被视为报纸上的轻松读物或连环画。
消极公民身份是“边缘状态”（Limbo），容易被官僚主义和独裁占领。
第十章 乡村生活方式 (The Rural Way of Life)
作者驳斥了对“乡村生活理想”或“原始简单性”的呼吁。市民责任感和社会意识在城乡地区同样重要。
像自来水、主干排水和电力等现代化设施并不会破坏所谓的“乡村生活方式”。乡村居民保留着他们坚韧的独立性，不受这些便利设施的软化影响。
作者强烈反对“无为政府是最好的政府”的自由放任观点。如果治理和纪律意味着通过法规和检查员全面管制生活，作者表示同意摆脱这种命运。但要确保公共健康和财富的适当保护，自由放任和个人主义是不可行的。
公众期待一种有活力的政策，尤其是在战后住房方面。倡导民主形式的人必须证明它们能够高效、迅速地运行。
附记 (Postscript)
由于战争，需要形成一个新的秩序，地方治理体系将由边界委员会审查。作者担心这可能导致管理机构与人民更加疏远。
尽管 1946 年选举扩大了选民范围，但投票率没有显著变化（某些地区仅为 8%），表明普遍存在冷漠和缺乏社会意识。
对乡村的呼吁：乡村必须变得更光明、更健康、更幸福。由于英国农业已高度机械化，粮食短缺将持续多年，振兴乡村符合经济利益。为了吸引劳动力，乡村必须提供可与城镇媲美的公共服务、娱乐和文化设施。教区议会和教区会议可以通过积极争取必要的服务（住房、卫生、交通、社区中心）来发挥重要作用。
总结要点 (Summary Suggestions)
为了成功的地方治理，作者提出了以下建议：
- 代议制：代表的自由选举应基于充分的民主原则。
- 官员：任命合格的官员，不仅要有专业和行政资质，还要具备职业适应性。
- 教育：在学校提供适当的指导，更多关注培养个体的公民责任感。
- 公共关系：宣传对于健康的治理状态至关重要；应平等报道地方治理的成功与失败。
- 地方当局的地位：社区之间不应存在区别；必要性而非声望应指导公共事业。
- 指导缰绳：应尽量减少部级部门的权力，相应增加地方管理机构的责任。作者认为，现在地方政府在教育和装备上比文职部门更有能力承担责任。
最后，作者引用 Kaims（1763年）的观点：“治理是一种艺术，它源于必要性，经过时间和经验的成熟，并具有无限改进的潜力”。改革应在排除城乡竞争的环境下进行。
将这本关于英国乡村治理的著作比作一个社区花园可能会有所帮助：
作者认为，这个花园（地方治理）的根基（教区会议）虽然古老，但可能已被上层结构（县级和中央政府的权力）所扼杀，或因缺乏照料（公民冷漠）而腐烂。因此，我们需要“修剪”（改革），使地方社区能够自主成长。同时，花园的布局必须公平，不能让富裕的地块（大村庄）拒绝为邻近的贫瘠地块（小村庄）安装灌溉系统（供水/排污），否则整个花园的健康（社会福祉）将受到损害。最后，要确保下一代园丁（青少年）知道如何照料和珍惜这个花园，而不是将它变成少数老年人的私家领地。