严元章藏书0249
《文官制度：其问题与未来》
The
Civil Service：Its Problems and Future
《文官制度：其问题与未来》主要围绕英国文官制度的演变、结构和改革提议展开讨论。来源深入探讨了从19世纪中叶至20世纪中期文官招聘的历史发展，强调了从裙带关系到公开竞争原则的过渡及其重要性。此外，文本还详细考察了培训、晋升和控制等关键人事管理问题，特别是在两次世界大战期间和之后对行政效率和组织改革的推动，包括为提高效率而设立拟议中的新机构和分级制度。
本书由 E. N. Gladden 撰写，最初于1945年出版，并于1948年发行了第二版。作者拥有经济学硕士和公共行政学博士学位，并具备近三十年的公务员实际经验，旨在从公务员人事管理的角度提供一份简明但相当全面的调查报告。
本书的宗旨是强调 公务服务先于个人利益，并以二战爆发前的英国公务员制度为基础，探讨其为应对战后新需求所需的变革。
序言与导论 (Preface and Introduction)
序言指出，英国公务员制度在廉正和效率方面享有盛誉，但战时也面临诸多批评。作者提醒读者，战时公务员队伍的规模（从1939年的371,050人增至1943年的678,470人）和招聘方式与和平时期截然不同。第二次修订版的序言（1947年）强调了战后改革正在逐步形成，尤其是在 员工培训 方面。
导论概述了1947年公务员制度出现的主要变化：行政级别进行了重组，旨在最大程度地下放责任。在主要文书和行政领域，提出了合并，将高级文书职位视为初级行政职位。战后招聘通过特别的“重建考试”进行，主要针对退伍军人，并采用了“家庭聚会”式的遴选程序来评估高级行政职位的候选人个性。此外，公务员的婚姻禁令已被废除。
第一部分：历史发展与当前问题 (Past Developments and Present Problems)
第一章 国家行政的演变 (Evolution of the National Administration)
本章定义了行政机构是负责执行政府日常任务的技术组织。历史回顾显示，行政人员的选拔方式多种多样，包括君主选择宠臣、出售官职（如教皇官僚机构和法国大革命前的官职买卖）。在美国，“分赃制”的出现使职位随政党轮替。英国则因社会需求推动了公务员制度的诞生，其核心要求是 公正选拔、行政胜任、政治中立和具备服务精神。
非工业类公务员可分为三组：行政–文书类、专业–技术类和操作类。本章主要关注行政–文书领域的问题。作者讨论了对公务员制度的批评，包括关于 授权立法 的争议（赫华特勋爵的“新专制”），以及关于公务员在根本性政治变革中保持中立性的争论。
第二章 英国公务员制度——1853年至1939年 (The British Civil Service—1853–1939)
本章回顾了现代英国公务员制度的关键发展：
- 1853年： Trevelyan-Northcote 报告首次提议划分两级（知识工作和机械工作），并倡导公开竞争。同年成立了 公务员委员会 负责监督考试。
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1874-75年： Playfair 委员会进一步细分了低级部门，并引入了“男孩文书”
(boy clerks)。 - 1886年： Ridley 委员会建议缩小高级部门（称为 First Division），并将其定位为管理型职务。
- 1912-15年： MacDonnell 委员会提出将制度与教育系统同步的三级结构。
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1920年： 战后，国家惠特利委员会（National Whitley
Council）下的重组委员会建立了现行的四级结构：行政级 (Administrative)、行政管理级 (Executive)、文书级 (Clerical) 和文书助理级 (Writing Assistant/Clerical Assistant)。
行政级（Administrative Class）被认为是整个公务员制度的关键，负责制定政策和行政控制。在一般雇佣条件方面，公务员享有较高的休假和病假待遇，但在薪酬方面，高级职位低于私人部门同等职位的薪酬。
第三章 招聘 (Recruitment)
招聘历史的核心是寻求公正性。公开竞争 制度在英国和美国被引入，旨在消除任人唯亲的个人因素。公开竞争的本质是提供特定年龄段的所有人平等的考试机会，并选择“合适的样本”，而非“最好的”人选。
然而，这种制度在战后受到了挑战。一战后，由于政治压力，为退伍军人设立了 Lytton 和 Southborough 竞赛，这导致大批人员以低于正常标准进入公务员系统。在行政级别考试中，牛津和剑桥毕业生占据了绝大多数的成功者。
作者对 面试测试 的扩展持批评态度，认为它重新引入了个人因素，可能导致对选拔公正性的怀疑。
第四章 培训 (Training)
本章指出，尽管公开竞争制度“预设了完整的职后培训体系”，但在英国公务员制度中，培训长期被忽视。培训可分为四种类型：通过经验培训（包括调动和考察访问）、正式培训（课程和讲座）、通过鼓励培训（在英国公务员中相对缺乏）、以及 通过信息传播培训（如发行内部手册和期刊）。
从目的上看，培训分为三类：基本文书技能培训（侧重办公组织、簿记等）、部门培训（侧重专业技术和法律体系）、以及 公共行政理论培训。作者提出应设立“基本文书证书”，作为初级官员晋升的最低要求。
第五章 晋升 (Promotion)
晋升是公务员制度中的一个难题，因为缺乏衡量效率的财务标准。客观的晋升方法包括 年资原则（深受员工欢迎，但效率低下） 和 晋升考试（只适用于需要专业知识的部门）。
现行制度中存在三大问题：(1) 机会不平等，因为晋升以部门为单位，不同部门发展速度不一；(2) 长期滞留，许多官员在职后很长时间才进入晋升考虑范围，一旦被“越过” (passed over)，雄心壮志便会消退；(3) 跨级别晋升异常，从文书级晋升到行政级通常是偶然的。
晋升主要通过 年度报告系统 和 晋升委员会 来评估。作者认为，澳大利亚的晋升上诉机制虽然保障了个人权利，但也可能削弱部门领导的管理效率。
第六章 员工合作 (Staff Co-operation)
员工合作的发展始于1906年，当时政府开始承认员工协会。此后，仲裁制度 得到确立，对于薪酬争议，双方可诉诸公务员仲裁法庭。
最重要的合作机制是 惠特利理事会 (Whitley Councils)，在一战后建立，分为国家理事会和部门理事会。惠特利主义旨在促进国家作为雇主与公务员之间的合作，以提高效率并保障员工福祉。其成功与否，完全取决于员工和官方双方合作的精神。1946年，《贸易纠纷和工会法，1927年》被废除，允许公务员协会与更广泛的工会运动（如T.U.C.）合作，但公务员仍需平衡对国家的特殊职责。
第七章 控制问题 (The Problem of Control)
行政控制通过四个渠道运作：财政部（因其掌管公共财政而具有决定性发言权）、特殊机构（如公务员委员会、工程部）、各部部长（对议会负责）、以及 财政监督（如公共账目委员会）。
财政部的常任秘书也被称为 “公务员制度的负责人”。尽管财政部具有集中控制权，但由于部长责任制，各部门仍享有相当大的自主权。公务员委员会则在招聘的技术性方面（如年龄、健康、考试成绩）保持独立性。
作者支持 “总参谋部” (General Staff) 的概念，即财政部应作为一个协调核心，而不是一个集中的控制机构。
第二部分：迈向未来 (Towards the Future)
第一章 公务员制度的改革 (Reform of the Civil Service)
本章总结了实现高效公务员制度的四大要求：功能性、与教育体系同步、长期适应性，以及应对部门特殊需求的灵活性。
作者重申了在招聘中保持公开竞争原则和加强 试用期 审查的必要性。
在培训方面，改革的重点是解决缺乏协调性的问题。作者提议设立 中央培训委员会 (Central Training Committee)，负责清点培训思路、监督考试，并颁发 “基本文书证书”。
最关键的是解决 组织僵化 的问题。部门主义导致人员流动性差，机会不平等，必须通过提高灵活性来解决。
第二章 拟议的方案 (一) (The Proposed
Scheme—I)
作者提出一套新的组织架构：
- 行政级 保持独立，但50%的职位从内部招聘。
- 所有其他行政、文书和部门职位合并为一个 普通文书级 (General Clerical Class)。
- 引入 “集团年资” (Group Seniority) 原则：普通文书级划分为十个年资组/薪酬组。
- 设立 人事组织委员会 (Personnel Organisation Board, POB) 作为新的控制机构，负责确定各年资组的人数比例，并进行跨部门协调。
在普通文书级内部，晋升将按年资组进行，且引入了 降级 制度（Demotion），以淘汰不称职的员工，并激励员工保持效率。
第三章 拟议的方案 (二) (The Proposed
Scheme—II)
本章详述了 POB 的职能，特别是管理 员工调动。调动分为强制性（如按服务需求或解决部门年龄结构失衡）和自愿性。通过调动，保证了同一年资组的员工在不同部门间具有互换性。
关于高级职位的选拔：行政级的内部招聘将通过三种途径进行，包括从职员职位中提拔、由部门推荐和公务员委员会考核，以及面向普通文书级中持有公共行政文凭等资格的35岁以下员工的竞争性考试。
作者承认该方案可能面临的反对意见，例如十个年资组带来的复杂性（但作者认为这取代了现存的多重等级，是必要的），以及引入竞争是否会助长自私精神。作者认为，适度的竞争是必要的，可以对抗官僚作风中的“惰性”和“熵”。
第四章 展望未来 (Looking Forward)
在总结部分，作者将公务员制度的改革置于“西方文明危机”的宏大背景之下。他指出，社会化和大规模组织的发展是必然趋势。
作者强调，社会不能承担因无能、特权和倦怠而导致的低效率的代价。在现代复杂社会中，行政是“无所不包的艺术”，管理人员是社会所需的协调者。
最终，作者重申了高效公务员制度的四个关键目标：选拔中立性、培训全面性、晋升任人唯贤和组织灵活性。他总结道，英国公务员制度若能实现适度的改革，将能够胜任未来重建时期所面临的超人任务。