《教育委员会》The Board of Education

严元章藏书0241

《教育委员会》The Board of Education

本书是一部关于英国中央教育行政管理机构（“教育局”或 Board of
Education）的著作，包括其初版和再版的序言以及部分章节内容。作者详细讨论了教育局作为中央管理机构的组织、职能和历史沿革，特别是其在英格兰和威尔士公共教育服务中的监督、行政和财政角色。文本涵盖了从19世纪中叶到1930年代教育系统演变中的政治、财政和宗教争议，包括“教育局”的建立过程、中央与地方教育部门的合作关系与权限划分，以及教师的薪酬与养老金制度，同时强调了督察制度在确保教育效率和推动改革中的关键作用。

本书《教育委员会》属于“怀特霍尔系列”（THE
WHITEHALL SERIES）丛书，由刘易斯·安默斯特·塞尔比–比格爵士（Sir Lewis Amherst Selby-Bigge, Bt.,
K.C.B.）撰写，他曾于1911年至1925年担任教育委员会常任秘书。本书初版于1927年4月，第二版于1934年7月出版。

本书的首要目的是研究中央权威机构的组织和运作，该机构负责英格兰和威尔士公共教育服务的“监督”、行政管理和财务（就财政部而言）。作者指出，教育服务是一个去中心化的地方政府服务，其价值依赖于基层服务人员的素质。本书并非英格兰教育史的全面叙述。第二版附录增加了修正和补充内容，包括1931年的经济措施和1929年地方政府法案后的固定拨款制度等重大事件。

各章节详细书评

第一章：中央权力机构 (The Central Authority)

本章回顾了教育委员会及其前身机构的诞生和发展历程。教育委员会根据1899年8月9日的法案成立，并于1900年4月1日开始运作，负责“监督英格兰和威尔士的教育事务”。

• 早期发展（1833–1870）：在1833年至1856年间，财政部是分发议会拨款支持贫困儿童教育的渠道。1839年，枢密院教育委员会成立，负责“监督议会投票用于促进公共教育的款项的应用”。这个委员会在成立之初就伴随着政治和宗教争议。
• 行政机构的演变：1856年，教育部门（Education
  Department）成立，整合了枢密院教育办公室和科学与艺术部门。
• 1870年《初等教育法》：该法案将教育部门从一个补贴志愿活动的机构，转变为一个具有法定权力、积极推动初等教育的机构，并促成了学校董事会（School Boards）的建立。
• 1899年《教育委员会法案》：该法案整合了教育部门和科学与艺术部门，并成立了由高级官员组成的教育委员会。尽管委员会的组成形式沿袭了先例，但当时的批评认为它是一个“虚设”（sham）和“幻影”（phantom）。
• 1902年和1918年的变革：1902年法案确立了现行的地方教育当局制度。1918年法案的核心思想是中央和地方当局之间应建立积极和建设性的伙伴关系，以实现教育服务的系统化、全面和进步发展。

第二章：教育委员会不做什么 (What the Board does not Do)

本章明确界定了中央权力机构的界限，有助于理解其监督职能的范围。

• 职权范围限制：教育委员会的管辖权仅限于英格兰和威尔士。
• 非直接管理者：除了皇家艺术学院和一些博物馆（维多利亚和阿尔伯特博物馆、贝特纳尔格林博物馆、科学博物馆）外，委员会不直接提供、管理或管理任何学校或教育机构。
• 高等教育和私立学校：委员会通常对大学和大学教育没有管辖权（自1919年起，拨款由财政部通过大学拨款委员会处理）。委员会对以营利为目的的私立学校也没有权力。
• 其他部门的职能：委员会不负责惩教和工业学校、济贫院学校或军队/海军学校。学校医务服务（医疗检查和治疗）的控制权自1919年以来已转交给卫生部（Ministry of Health），但委员会通过协议代行了相关职责。
• 教师和课程：委员会不雇佣、支付、提升或解雇受资助学校和机构的教师（除非涉及养老金或失职）。委员会也不供应或规定教材。自1926年修订规章以来，委员会故意避免干预课程和教学方法，除非以一般性条款规定。
• 行政限制：委员会没有权力解散失职的地方教育当局。地方教育当局的支出审计由卫生部官员进行。

第三章：教育委员会努力做什么 (What the Board Tries to Do)

本章描述了中央行政部门在不同时期关注和努力的重点方面，体现了其从狭隘到广阔的逐步发展。

• 核心功能：教育委员会的核心和基础职能是向议会争取资金并根据某些条件在地方进行分配。
• 六个重点领域：
1. 学校提供：早期工作侧重于解决初等学校数量不足的问题。1870年之后，地方税收才可用于提供学校。直到1918年，委员会才获得权力要求地方提供足够的高等教育设施。
2. 出勤与可及性：法律要求儿童定期上学（自1876年）。英格兰的入学年龄（5岁）低于大多数国家。为提高可及性，初等教育费用已于1918年被禁止，并且要求受资助的中等学校提供一定比例的免费或特殊名额（free places/special places）。
3. 效率：委员会努力确保最低效率并逐步追求更高效率。效率是相对的，测试效率需要设定目标和评估实现程度。委员会通过比较学校和地区来消除低效。
4. 资金价值：“按结果付费”制度（payment by results，1862年）旨在确保资金价值，但因其对价值的错误理解（机械化评估）而失败。检查是防止浪费和确保更高回报的主要保障。检查员也作为建设性中介，传播新思想和实验。
5. 组织：1902年后，组织各级、各阶段教育，并规划教育设施的扩张成为委员会的主要职能。委员会努力将中等学校从其他高等教育机构中分离出来，确定其类型和目标。
6. 系统化：1918年法案的主旨是“系统化”，即确保每个地区都为全国系统做出“充分”贡献，提供平等机会。这体现在学校医务服务、教师薪资和养老金的全国统一方面。

第四章：人员和组织 (Staff and Organisation)

本章详细介绍了教育委员会的内部结构和人员配置。

• 中央领导：委员会主席（President of the Board）对所有行政工作负全责，通常是内阁成员。常任秘书（Permanent Secretary）是首席官员，负责在政策和行政方面向部长提供建议。
• 部门划分：
• 威尔士部门：自1907年起设立，有独立的常任秘书和检查员队伍，以应对威尔士教育的特殊问题和民族愿望。
• 职能分支：财务处（Finance Branch）、医务处（Medical Branch）和法律处（Legal Branch）为委员会的整体工作提供支持。
• 教育分支：三位首席助理秘书（Principal Assistant
  Secretaries）分别监督初等教育、中等教育和技术与继续教育。
• 地域划分：为提高效率，行政工作按七个地理区域进行“地域化”（territorialised）划分，以便官员能全面了解每个地方当局的教育安排和问题。
• 情报与机构：特别调查和报告办公室（Office of Special Inquiries and Reports，自1895年）作为情报部门，出版专题报告和教育小册子，并负责委员会图书馆。

第五章：财政 (Finance)

本章深入探讨了教育财政系统的历史和原则，教育服务已成为地方政府服务中最重要的部分之一。

• 拨款制度的演变：早期拨款是零散的、机会主义的“专项补贴”（ad hoc grants）。1918年法案之前，有大约57项独立拨款。
• 财政原则的讨论：
• 1897-1901年皇家委员会少数派支持固定总额拨款（fixed block
  grants），旨在确保经济性和统一性，并关注地区财富或贫困（ability to pay）。
• 1911-1914年财政部委员会则支持与总支出挂钩的拨款制度（grants
  related to expenditure），认为这有助于与地方当局建立合作关系，并能随支出自动扩张。
• 1918年后的系统：该法案建立了新的拨款制度，确保中央拨款至少占净支出的一半（最低50%拨款）。
• 经济措施与控制：1920-1921年的经济措施导致委员会通过控制地方支出（尤其是伯纳姆薪资标准）来控制拨款，行使了较高的行政自由裁量权。
• 百分比拨款的争议：格迪斯委员会（Geddes Committee）批评百分比拨款是“花钱的手段”（money-spending
  device）。
• 财务伙伴关系问题：地方自治与中央财政控制之间的平衡是核心难题。1926-1927年的教育总支出估计为7603.4万英镑，其中4415.8万英镑来自税收。

第六章：检查与考试 (Inspection and Examination)

本章侧重于中央权威机构用于评估和提高教育质量的两种主要手段。

• 检查的性质：检查具有保护性和建设性两面，检查员既要确保公共资金的使用符合规定，又要通过建议和鼓励提高教育水平。
• 督学组织：督学团（inspectorate）在1903-1905年间进行了重组，分为初等、中等、技术等五个主要分支。
• 初等教育检查的转变：早期的检查（1839年开始）是温和的传教士式工作。1862年的“按结果付费”制度将拨款与对学生个人考试成绩挂钩，导致教育质量降低，并使督学工作过度集中于考试。这一制度在19世纪90年代被废除。
• 中等教育检查：1904年后，全面检查（Full
  Inspections）成为中等学校检查的突出特征，通常由一个督学小组进行，每5至10年进行一次。
• 考试协调：在技术教育领域，委员会停办了外部考试，并与专业机构合作推动“国家证书”（National Certificates）制度。在中等教育领域，1917年启动了集中考试的计划，由大学负责，并设立了中等学校考试委员会（Secondary
  Schools Examinations Council）进行协调。
• 督学的招聘：自1912年皇家委员会推荐以来，督学的招聘通过遴选委员会进行，以确保高素质的人才，避免庇护制的弊端。

第七章：规章制度 (Regulations)

本章探讨了中央机构制定规章制度的方式及其在行政管理中的作用。

• 规章的权力来源：议会倾向于将填补法律框架的职能留给政府部门或公共机构，以应对现代社会有机体的复杂性。
• 财务制裁：教育委员会的规章制度主要依赖于财政制裁，即通过控制拨款的权力来执行其要求。
• 内容的简化：随着教育服务的发展和拨款制度的整合，规章从详细规定具体支付条件转向了更广泛、更简单的“一揽子拨款”（block grants）条件。
• 1926年大修：规章被极度简化，删除了许多“建议性”或“解释性”的内容，仅保留了具有强制性的规定。这种做法赋予了地方教育当局更大的自由裁量权，但也赋予了中央当局更绝对的、一般性的自由裁量权来决定是否支付拨款，尤其依赖“认可”、“满意”和“效率”等一般性条款。

第八章：地方教育当局 (Local Education Authorities)

本章描述了教育服务在地方层面的行政结构和合作关系。

• 地方系统：英格兰和威尔士有318个初等教育地方当局和145个高等教育地方当局。初等和高等教育区域划分不一致是一个严重的行政障碍。
• 地方自治：英国地方当局享有高度自治权，但其权力受限于法令，并且其财政依赖中央拨款。
• 从学校董事会到地方当局：1870年成立的学校董事会（School Boards）在1902年被地方市议会（municipal bodies）取代。
• 伙伴关系确立：1918年法案正式确立了中央和地方当局的积极和建设性伙伴关系，要求地方提交发展“方案”（schemes）。随后，由于财政困难，重点转向更具体的短期“项目”（programmes）。
• 地方行政机构：每个地方当局都必须设立教育委员会（Education Committees），通常包括受遴选的教育界专业人士。
• 地方差异与全国系统：地方教育当局在规模、能力和资源方面存在巨大差异。委员会的目标是减少地方不平等，将落后地区的水准提高到进步当局的水平。

第九章：咨询与信息 (Consultation and Information)

本章概述了委员会为确保政策制定充分知情和获得广泛支持而建立的咨询机制。

• 咨询委员会：根据1899年法案设立的法定机构，负责就教育事务向委员会提供建议。其存在的价值已得到充分证明。
• 其他咨询机构：包括青少年组织委员会（Juvenile Organisations Committee，1916年）、成人教育委员会（Adult Education
  Committee，1921年）、中等学校考试委员会（1917年）、以及伯纳姆委员会（Burnham Committees，1919年）。
• 特别调查与报告：特别调查和报告办公室（1894年成立）作为情报部门，收集信息并出版了多卷《专题报告》和教育小册子，为政策制定提供建议和启发。该办公室也负责图书馆和英帝国教育会议（Imperial Education Conference）的安排。

第十章：教派问题 (The Denominational Question)

本章介绍了英格兰教育系统中最具争议和历史复杂性的特征：公立学校（Council schools）和志愿学校（Voluntary schools）并存的“双重系统”（dual system）。

• 双重控制的起源：初等教育始于志愿学校。1902年法案使地方当局负责维护两类学校，缓解了志愿学校的“难以忍受的压力”（intolerable
  strain）。
• 控制权的划分：公立学校受地方当局完全控制，并受“考珀–坦普尔条款”（Cowper Temple Clause）限制，禁止教授特定教派的教义。志愿学校在世俗教育方面受地方当局控制，但在宗教教育方面受经理人（managers）控制。
• 持续的争议：1902年后，关于公共控制、宗教测试和拨款的争议激烈。1906年和1908年政府试图通过法案修改这一制度，但均因未能达成一致而失败。
• 现代挑战：近年来，教派问题主要集中在志愿学校建筑老化和双重制度阻碍初等教育重组（特别是为11岁以上学生提供先进教育）上。
• 前景：尽管存在持续的合作愿望和“赋权法案”（Enabling Bill）的提议，但由于对教师宗教测试的担忧，任何重大的、普遍性的修改都可能导致旧争议的复燃。

第十一章：教师 (Teachers)

本章关注教育服务中的核心力量：教师队伍，以及与其相关的培训、薪酬和组织问题。

• 教师规模：1925年，在受国家资助的学校中，有大约19万名全职成年教师。
• 培训：国家自1839年起就关注教师培训，并为培训学院提供高额资助。1926年，委员会放弃了集中考试制度，转向由大学机构协助进行资格认证。
• 招聘和供给：历史上，未来的教师（如学徒教师）很早就被“标记”。后来的政策转向将教师的培养融入普通中等教育系统。由于需求波动和政策变化，维持稳定和充足的教师供给始终面临挑战。
• 薪酬：1919年成立的伯纳姆委员会（Burnham
  Committees）在全国范围内确立了标准化的薪资等级制度，以解决地方当局间薪资差异和竞争问题。
• 养老金：1918年法案将教师养老金制度置于新基础之上，类似于公务员制度。1925年法案使其成为一项缴费制（教师和地方当局各缴5%）。
• 教师协会：教师们通过诸如全国教师联合会（National Union of Teachers，12万成员）等协会进行自我组织，这些协会在行政和政策上发挥着重要影响。教师注册理事会（Teachers Registration Council，1929年更名为“皇家教师学会”）是一个法定的专业组织。

第十二章：教育捐赠 (Educational Endowments)

本章讨论了教育捐赠的历史作用及其管理。

• 历史意义：在缺乏公共教育法规的时期，教育捐赠对于扩大教育设施发挥了重要作用。
• 管理转移：1899年法案授权将慈善委员会（Charity
  Commissioners）与教育捐赠相关的职能移交给教育委员会。
• 捐赠用途的挑战：随着公共教育系统的扩展，原本旨在为穷人提供教育机会的捐赠，其收入常常被用于减轻纳税人的负担，这违反了慈善法的基本原则。
• 委员会的工作：委员会通过制定大量方案和命令（到1926年7月共计3,416份方案和14,460份命令），努力使捐赠适应现代教育需求。
• 捐赠对象：尽管历史上有人指控教育捐赠被挪用以牺牲穷人利益来支持富人，但委员会的实践旨在保障穷人的利益。

附录（第二版增补的主要信息）

附录A提供了行政管理和成本数据。教育委员会的行政成本从1906-07年的511,577英镑上升到1926年的974,678英镑。1934-35年，总教育支出估计为8218.3万英镑。

附录B讨论了1931年经济措施（如梅委员会和雷委员会的报告）。这些措施废除了初等教育的最低50%拨款，并将教师薪资拨款比例降低。附录还记录了将中等学校的“免费名额”改为按收入评估的“特殊名额”。

附录C指出，自1926年以来，许多独立的学校放弃了直接拨款，转而接受地方当局的资助。此外，还更新了教师人数、考试制度、学校建筑改善
等信息。

总而言之，这本书是一部详尽的行政管理研究，展示了英格兰教育服务如何在中央和地方当局的复杂互动与持续争议中，逐步从零散的志愿活动发展成为一个大规模的、去中心化的公共服务体系。