严元章藏书0194
《议会必须改革：民主政府纲领》
Parliament
must be Reformed: A Programme for Democratic Government
文本提供了一本名为《议会必须改革：民主政府纲领》的书摘录，该书由W. Ivor Jennings撰写并于1941年首次出版。该出版物属于由Francis Williams编辑的“民主秩序”系列小册子，其绪论将二战描述为一场思想战，旨在击败纳粹主义并建立一个民主秩序。Jennings的文章呼吁在战后对英国议会进行改革，但同时也指出，在战争期间，减少上议院的权力是表明英国民主承诺的“保证”。他对议会制度，特别是下议院在战争期间频繁进行秘密会议的行为提出了严厉批评，认为这削弱了其作为公众舆论代表的功能，同时他还提出了包括改革选举权、划分选区以及废除双重投票等详细的改革方案。
概述
该小册子由W. Ivor Jennings撰写，并由Francis Williams编辑，作为“民主秩序”（The
Democratic Order）系列丛书的第八册于1941年首次出版。作者W. Ivor Jennings是一位资深的法律学者和政治科学教授。编辑Francis
Williams指出，本次战争是一场思想的革命性战争，旨在决定欧洲文明的未来。为了民主的生存和未来，必须摧毁促成纳粹主义的社会条件，建立一个提供和平、经济安全、社会正义和自由的民主秩序。民主不仅是需要争取的东西，也是可以用来战斗的武器。
由于当时正值战争期间，小册子的主要部分（大部分改革建议）必须等到战争结束后才能实施，但作者认为应在战时对这些问题进行思考、讨论和决定。
各章节详细内容回顾
导言 (Introduction)
导言部分由Francis Williams撰写，强调了这场战争的意识形态性质。他指出，要实现目标，就必须努力建立一种能为本国和所有国家人民服务的新民主秩序，以实现他们应有的继承权——和平、经济安全、社会正义和自由。撰写这些小册子的目的是帮助推动共同人民迈向其公正且真正的继承权，阐明在经济、金融、工业、农业、政治、教育和社会服务方面建立民主秩序所需的实际步骤，以及理解文明价值和伦理的必要性。他总结道，民主是“值得为之奋斗，也是可以用于战斗的武器”。
第一章：战时议会 (Parliament During the War)
本章讨论了战时议会民主常态程序被暂停的必然性。由于主要政党组成了联合政府，作为议会程序基础的有效有组织反对派不复存在。
尽管大多数改革需要等待战后，但作者认为一项改革应在战时立即实施，即削弱上议院的权力。
作者对战时议会制度的运作提出了批评。他认为，议会的主要职能是向政府施加公众舆论的压力，并通过公开表达不同的观点来引导公众舆论。下议院议员只是普通民众的代表，他们的提问和批评应反映普通民众的观点。然而，下议院忘记了这一基本事实，发展出一种“奇怪的违宪观念”，即代议制政府可以依靠秘密会议进行。
作者严厉批评了秘密会议的习惯，认为这阻止了公众获得信息和听到批评意见。他指出，任何议会都不能胜任（也不值得信任）在私人场合对政府行使控制权。由1935年选出的这届下议院（当时政府被承认故意隐瞒了国际局势的信息），在公众不知情的情况下进行辩论是不可信赖的。他总结道，秘密会议制度下的政府是无能的寡头政治所为。
第二章：战后政治 (Politics After the War)
作者首先承认对战后政治的预测存在难度，并以1915年对战后局势的错误预估（如自由党仍然强大、爱尔兰和自由贸易是核心问题）为例。
他认为，当前局势与1915年大不相同，自由党的衰落似乎是不可避免的。如今，核心政治分歧集中在：一方是工党运动（内部政策倾向社会主义、外交政策倾向国际主义、帝国政策倾向平等主义）；另一方是寻求维护“财产”特权、帝国至上和孤立主义外交政策的群体。作者假设战后众议院将恢复为工党和保守党（无论名称如何）对立的局面。
他指出，即使英国加入一个更广泛的联邦，这只会减少议会关注的主题，但不会改变国内政党对立的基础和英国宪法的本质特征。
第三章：政党政治的必要性 (The Necessity of Party Politics)
本章驳斥了战后不应恢复政党政治，而应由“国家议会”（Council of
State）取代的观点。
作者认为，“国家议会”的论点是站不住脚的，因为它假设立场截然不同的人们能够得出相同的结论。他以煤矿主（希望国家补贴）和社会主义者（希望将利润完全从行业中剥离并国有化）之间的分歧为例。民主的基本假设是存在真实且诚实的意见分歧，只能通过辩论后的计票来解决。
他直言不讳地指出，“国家议会”理论是“蒙面法西斯主义”（veiled fascism），因为它认为一旦做出决定，反对就是错误的或“不爱国的”。一党制或无党制必然导致法西斯主义和官僚主义。只有当政府面对反对派，并且两者都必须在下次大选中争取多数时，政府才会关注公众舆论。
作者强调，英国战后任务之一必须是回到两党制。其他国家的经验表明，多党制可能是灾难性的。议会制度只有在政府拥有下议院多数席位时才能良好运作，而弱政府无法处理战后巨大的问题。
第四章：“卡其裤”选举？ (A “Khaki” Election?)
本章警告不要在战后立即进行一场利用战争胜利资本的“卡其裤”选举。作者回顾了1900年（布尔战争胜利后）和1918年（第一次世界大战后）的“卡其裤”选举，称其结果是灾难性的。1918年的选举尤其糟糕，被描述为一场“操纵”（wangle），导致了一个缺乏反对派、由唯利是图的政客组成的议会。
作者认为，解决战后世界的问题“太宏大、太重要”，不能留给一场被操纵的“卡其裤”选举。他提出，和平是战争的一部分，因此政党政治应在和平解决之后恢复，而不是之前。换句话说，在和平原则确定之前，不应举行选举。
尽管现任议会（1935年选出）已老旧且缺乏代表性，但如果现在举行选举，多数选区将缺乏反对派，候选人的选择将沦为保守党和工党机器之间的“讨价还价”。只有当和平正式重新确立，选举前的议题清晰时，才应举行选举。
第五章：选举权 (The Franchise)
推迟首次战后选举的另一个原因是：必须对代议制系统进行改革。由于自1918年划分选区以来人口发生了巨大变化和转移，导致“一人一票，一票一值”（One Vote, One Value）的原则受到严重侵犯。选区选民人数差异巨大（例如，埃塞克斯的罗姆福德选区有168,000名选民，而达勒姆郡的巴纳德城堡选区只有27,000名）。
作者指出，保守党虽然在部分选区中受到不平等现象的影响，但通过其他两种方式获得了更大的优势，侵犯了“一人一票”原则：
- 大学选区： 选民几乎都在其他选区拥有选票，且大学席位几乎总是由保守党或其盟友掌握，为保守党提供了9到10个额外的下议院席位。
-
营业场所特许权（Occupation
Franchise）： 这是一种历史遗留产物，赋予商业、专业场所的占用者（及其配偶）第二张选票。这使得约2600万选民可以行使约3100万张选票。作者认为，这种双重投票制度是“对民主的否定”，因为它实际上决定了选举结果。他强烈要求在下次大选前，必须实现“一人一票”和重新划分选区。
此外，作者还认为解散议会的权力不应只掌握在首相一人手中（这是1918年发生的意外），而应恢复内阁集体决定的旧有规定。
最重要的是，本章讨论了议会候选人的素质。他批评保守党的提名和选举系统意味着只有富人才能成为保守党议员，他们必须能够资助自己的选举，且必须拥有在议会职责间隔期间可在伦敦履行的职业。而工党方面，虽然很多选区由工会资助，但选出的工会成员不一定是最有能力的。为解决这些问题，他提出：
- 禁止候选人或准候选人进行任何形式的个人捐款。
- 对个人和“压力集团”的捐款设定严格的上限。
- 将政党视为民主机器的基本组成部分，由国家为政党正式认可的候选人支付不超过特定金额（例如400英镑）的授权支出，从而使贫穷或中等收入的人有更好的机会参选。
第六章：下议院 (The House of Commons)
本章指出，尽管程序改革已经让下议院的运作比以往任何时候都好，但私人议员的重要性下降了，政府的权力相应增加了。这种变化是合理的，因为在告别“自由放任”（laissez-faire）的时代，现代政府必须处理大规模的技术性立法，而真正的立法必须是政府立法。
作者指出，大众议会不是，也不可能是一个优秀的立法机关。现代立法过于专业和技术性，而议员是普通人，当选并非因为特殊资格。
然而，私人议员的职能仍然重要：他们必须提出批评、问问题，并将公众的关注点和“压力集团”的意见带到政府面前。
为了提高效率，避免立法过程草率（如1918年后发生的），作者建议：
- 立法原则（涉及政治争议的核心部分）应在下议院全体进行公开辩论，以教育选民。
- 立法细节（不具重大政治重要性）应交给小型、相对专业的委员会进行详细讨论。
- 纯技术性条款不应纳入法案，而应作为“授权立法”下的法规发布，以避免议会被不重要的技术细节阻塞。
此外，作者批评了限制辩论范围的狭隘技术性规定，例如关于预算和补充预算（即“供应辩论”）的规则，这些规则阻碍了议员提出涉及立法的建议。下议院的核心功能是辩论政治议题、集中国家的关注点，并确保政府按人民的意愿运作。
第七章：上议院 (The House of Lords)
作者明确指出，只要是保守党政府执政，上议院就不是问题，因为它拥有永久的保守党多数席位，不会给保守党政府带来麻烦。上议院的辩论有时很有价值，并提供了一个清理政府法案、进行起草修正的机会。
然而，当其他政府（如自由党或工党政府）掌权时，上议院的保守党多数就会与下议院的反对派合作，进行阻挠。尽管自《1911年议会法》以来，上议院只能将货币法案推迟一个月，其他公共法案推迟两年，但作者认为两年的延迟权力仍然“巨大”且不公正。在一个为民主而战的时期，上议院的存在是一个明显的弱点。
作者不主张立即彻底废除上议院，因为这需要一个复杂的法案，上议院可能会利用两年的延迟权，从而阻碍工党政府的所有其他改革。
他建议寻求一项“协议”来解决上议院问题。一个可行的妥协方案是，将上议院对公共法案的延迟权力限制在三个月（货币法案仍为一个月）。这样可以迫使最具争议的法案在会期早期提交，给予公众舆论表达意见的机会。作者强调，如果在战时做出这样的改变，将最清楚地表明英国是且打算仍然是一个真正的民主国家。
第八章：高效的行政管理 (Efficient Administration)
作者将行政效率称为最紧迫但最技术性的宪法问题。他赞扬英国行政机器避免了“分赃制”，公务员队伍素质高。
然而，行政管理存在缺陷，包括“红带子”（red tape）过多（部分原因在于下议院坚持的行政控制），以及公务员系统过度胆怯，高级官员倾向于提拔“安全”的人选，扼杀中层公务员的活力和主动性。
改革建议包括：
- 选拔更优秀的部长。
- 首相在高级任命时，应少关注财政部的建议，多关注那些表现出活力和主动性而非谨慎的人。
- 促进从低级公务员中提拔人才。
- 解决部门冲突，这部分是由于部门过多和职能划分不合理（1918年哈尔丹委员会的建议尚未实施）。
- 减少内阁部长数量，增加部门部长数量。内阁部长只负责一般性问题，而部门事务由部门部长决定，但这些部长应有一个内阁上级。这将确保各部门间的协调更加有效。
第九章：议员的素质 (The Quality of Members)
本章总结了政府的质量“本质上取决于下议院的素质以及公众舆论对议员和内阁的影响”。
如果民众认为政治只是少数狂热分子的事，或者觉得“所有政客都一样”，那么民主必然不足。作者引用了鲍德温勋爵承认故意误导1935年选民的事件，认为这不仅是对政客的谴责，也是对那些对正在发生的事情“如此不关心”的民众的谴责。
作者强调需要一个“受过教育的民主政体”。民众必须教育自己，利用公共图书馆的书籍，阅读更聪明的报纸。最重要的是，需要让更大比例的民众积极参与政治。保守党协会不应仅限于少数地方头面人物，地方政党应成为大众组织。
如果能做到这一点，并扫清进入下议院的障碍（如第五章所建议的），那么候选人、议员，乃至内阁的素质将不可避免地得到提高。
“我们民主的未来，与其说是措施的问题，不如说是男人和女人的问题。”
总结洞察
Jennings的这篇小册子全面地阐述了在二战背景下英国民主制度面临的紧迫挑战和长远问题。他将议会改革置于意识形态战争和战后重建的框架内，但始终将政党政治的恢复（基于两党制）视为民主的基础。他不仅关注程序性缺陷（如上议院的延迟权
和下议院的秘密会议），更深入地批判了体制中对平等的侵犯（如双重投票权和大学选区），以及使政治沦为富人游戏的经济障碍。最终，他将民主的成败归因于人民的参与和教育，强调若民众对政治漠不关心，再好的制度也无法发挥作用。他的建议旨在通过技术手段（如内阁改革和委员会化立法）提高效率，并通过选举权和候选人制度改革
提升代表性，从而使英国能够以一个真正强大的民主形象面对战后的新世界秩序。
如果我们将这本小册子视为一张为民主机器“维修和升级”而列出的清单，那么它的重点不仅在于修补破损的零件（如上议院的权力），更在于重新校准机器的发动机——即公众的参与和代表的质量。