新经济政策对大马华人经济影响之探讨

新经济政策对大马华人经济影响之探讨

赖金凌

星洲日报55年（1929-1984）

 “新经济政策对大马华人经济影响之探讨”分析了马来西亚新经济政策（New Economic Policy, NEP）对当地华族经济的各个方面所产生的影响。文章主要关注就业结构的变化，指出政府重组社会的措施导致华族在各行业的参与比率下降，同时马来族失业率有所改善而华族失业率有所上升。此外，文章还探讨了教育资源（尤其是大学入学名额）的种族固打制分配问题，强调了其对华族学生深造机会的限制。最后，文章分析了公司股权和商业活动的拥有权结构变化，指明外资和马来机构在大型经济领域占有优势，而华族则主要活跃于小型或家庭式企业。

本文综合分析了马来西亚“新经济政策”（NEP）对该国华人经济产生的深远影响。该政策于1969年“五一三”事件后启动，旨在通过20年的长期规划，实现两大核心目标：消除不分种族的贫困，以及重组社会以消除种族与经济功能的关联，并设定了到1990年土著（马来人及原住民）拥有至少30%经济财富的具体目标。

分析显示，新经济政策的实施对华人社区在就业、教育、企业所有权和土地分配等多个层面造成了结构性压力。尽管华人在各行业的就业绝对人数有所增加，但其在制造业、建筑业、商业等传统优势领域的就业百分比普遍下降。与此同时，华人的失业率从1970年的7.0%微升至1975年的7.2%，而马来人的失业率则从8.1%降至6.9%。

在高等教育领域，政府实施的“固打制”（配额制）导致华裔学生在大学先修班和学位课程中的入学比例急剧下降，从1970年分别占49.6%和49.2%，到1978/79年降至33.5%和29.3%。这迫使大量华裔学生自费海外留学，对贫困家庭造成了沉重负担，并引发了关于教育机会不公的严重关切。

在企业股权方面，政策通过设立国家投资公司、国家企业公司等一系列公共机构，积极收购和参与市场，显著提升了土著的股权份额。从1971年到1980年，土著股权从4.3%增至12.4%，主要由政府信托机构驱动。相比之下，华人股权虽在绝对值上有所增长，但在国家整体经济蛋糕中的相对份额面临压力。《1975年工业协调法令》等法规要求企业重组股权，强制规定土著持股比例，对以家族式经营为主的华人企业构成了巨大挑战，并被批评为抑制了投资意愿。

文件指出，新经济政策的实施过程存在偏差，其核心矛盾在于“重组经济增长部分”的原则在实践中演变为对现有经济存量的再分配，引发了非土著群体的被剥夺感。此外，政策的推行也暴露了华人商业模式中存在的“家庭式经营”和缺乏现代化管理等内在挑战。报告总结认为，新经济政策虽有其历史背景与目标，但其具体的实施方式对华人经济的参与和发展构成了系统性限制，并催生了新的社会与经济不平衡。

一、 新经济政策的起源与目标

新经济政策的产生以1969年的“五一三”种族冲突事件为关键转折点。事件后，国家进入紧急状态，国会暂停运作，由全国行动理事会掌管国家事务。在此期间，马来人社会凝聚力量，支持执政党巫统采取积极措施扭转其经济劣势。1971年，时任首相敦拉萨正式推行“新经济政策”，开启了一项为期20年的国家发展计划。

该政策设定了两大战略目标：

1. 消除贫困：不分种族地为全体马来西亚人民消除贫困，尤其关注乡村地区的贫困问题。
2. 重组社会：消除以经济活动来辨别种族的现象，目标是到1990年，马来人（土著）能拥有至少30%的经济利益。

政策强调，这些目标需在社会结构改变和经济持续扩张的过程中逐步实现，确保没有任何群体的经济权益在此过程中受到损失或剥夺。然而，有评论指出（援引Lim Mah Hui, 1980），该政策在改善土著经济利益的表面目标之下，也起到了巩固当权官僚资产阶级经济与政治地位的作用。

二、 对就业市场的影响

新经济政策对劳动力市场的族群结构产生了显著的重塑效应，具体体现在就业领域、失业率以及职业类别的变化上。

(1) 就业领域的结构性变化

从1970年到1975年，华人在西马各主要行业的就业百分比（巴仙率）呈现普遍下降趋势，尽管绝对就业人数大多有所增加。这表明政府的社会重组措施已对就业分配形态产生巨大影响。

表一：1970年与1975年西马华人就业情况

资料来源：第三个马来西亚计划书，1976-1980

(2) 失业率的族群差异

在同一时期，各族群的失业率出现了分化。华族与印族的失业率均有所上升，而巫族的失业率则出现下降，这被认为是官方政策效果的体现之一。

• 巫族：失业率从1970年的8.1% (126,400人) 降至1975年的6.9%
  (123,300人)。
• 华族：失业率从1970年的7.0% (77,300人) 升至1975年的7.2%
  (93,800人)。
• 印族：失业率从1970年的11.0% (36,800人) 升至1975年的12.2%
  (47,300人)。

(3) 职业类别的重组

在专业技术和管理等高阶职位上，巫族的比例显著增加，而华族的比例则相应下降。这归因于政府大量招收巫裔进入大专学院的政策。

表二：各族群在特定职业类别的就业百分比 (%)

资料来源：第四个马来西亚计划书

对此，马华工商联合会（ACCCIM）在1980年向政府呈献的备忘录中提出了四项批评与建议，认为强制性的土著就业比率存在缺陷，包括：

1. 独断性：该比率是独断的，在许多情况下超过了雇主从当地人力资源中所能聘用的最高比例。
2. 无效性：在某些行业，所有合格的土著均已有工作，强行实施比率无助于重组，反而加剧非土著的就业困难。
3. 公共服务：消除种族与经济活动的区隔应首先从最明显的就业中心——公共服务领域做起。
4. 市场干预：施行种族就业比率是对劳工市场的“破天荒干预”，其缺点多于优点，应遵循经济发展规律。

三、 对土地所有权与农业的影响

为实现社会重组，政府计划鼓励更多华族参与农业，同时推动巫族进入工商业。然而，在土地分配政策上出现了严重偏差。

• 土地开发主导权：在1971至1975年间新开发的约101万英亩土地中，高达86.4%由公共企业机构（如联邦土地发展局 FELDA）所拥有和开发。私人界开发的土地仅占13.6%，其中真正由华人开发的土地估计不到5万英亩，仅占政府分配土地的5%左右。
• 土地分配不均：由公共机构开发的土地，绝大多数被分配给土著。根据联邦土地发展局的报告，1973年其垦殖计划的参与者中，巫族占96.2%，华族仅占2.1%。到1979年，巫族比例维持在96.3%，华族为1.9%。

这种政策导致了一种新的经济不平衡：政府一方面鼓励华人从事农业，另一方面却不按比例增加华人的土地拥有权。这使得进入农业领域的华人更多地成为“为马来地主工作而已”的劳工，而非土地拥有者，与新经济政策的重组社会目标相悖。

四、 对高等教育机会的影响

人力资源与高等教育机会的重组是新经济政策的另一重要环节。政府通过实施“固打制”（配额制）来分配大专学额，以学术资格不再是唯一的入学标准。

(1) 入学率的族群变化

数据显示，在1970年至1979年间，马来学生在高等教育机构的入学比例大幅上升，而华裔和印裔学生的比例则相应下降，远低于其在全国人口中的比例。

表三：大学先修班注册录取学生之种族比率 (%)

资料来源：第三个马来西亚计划及国会问答

在大学学位课程方面，趋势同样明显。1978年，华人在学位课程的入学率已降至29.3%，而马来人的入学率则上升至63.9%。

(2) 海外升学与教育困境

由于本地升学机会严重受限，大量非土著学生（尤其是华裔）被迫选择到海外求学。据估计，1980年约有32,171位非土著在国外求学。

• 经济负担：绝大多数海外留学的非土著是自费生，而土著留学生则大多由政府资助。对于家境贫穷的非土著学生而言，海外留学是“可望不可及的幻想”。
• 机会不公：这种状况违背了新经济政策“不分种族消除贫穷”的原则，加剧了贫富差距和社会不安情绪。
• 统计数据：至1980年，非土著学生仅占本地大专学院总入学人数的27%。在农业大学，非土著学生的比例仅为13%，这与政府鼓励非土著投身农业的目标形成鲜明对比。

五、 对企业所有权与经济地位的影响

新经济政策对企业所有权结构的重塑是其核心内容，通过成立公共机构和推行相关法令，政府强力介入经济领域以提升土著的股权。

(1) 各经济领域的股权结构

数据显示，外资在种植业、矿业、制造业等高盈利的大型企业中占据主导地位。华族资本则较多集中在建筑业、零售业等规模较小、利润率较低的“家庭式”生意。例如，在1972/73年，外资在制造业和矿业的固定资产中分别占有45.8%和54.5%的股份，而华资则分别为32.5%和35.2%。

(2) 有限公司股权的变迁

从1970年到1975年，马来人及马来机构的股权从2.4%增至7.8%，资本价值年均增长率高达43.6%。其中，由政府资助的“马来信托机构”（如人民信托局、国企、城市发展局等）的股权从0.8%飙升至5.5%，年均增长67.4%，远超马来个人的增长。同期，华人的股权份额维持在27-28%左右，年均增长率为13.7%。虽然外资的股权比例有所下降，但其实际投资额依然遥遥领先。

表四：1971年至1980年公司企业股权分配

资料来源：第三个马来西亚计划中期检讨

(3) 政策实施工具：公共机构与立法

政府通过多种手段推进土著股权目标：

• 公共机构：设立了国家投资公司（PNB）、国家企业公司（PERNAS）、土著银行、发展银行等一系列机构。这些机构动用政府拨款，在市场上积极收购企业，如成功控制世界最大的锡矿公司“伦敦锡矿公司”，以及马亚银行、森那美、牙直利等大型跨国企业。
• 工业协调法令（ICA）：1975年通过的这项法令规定，投资额超过25万令吉（后修改为50万）及拥有超过25名员工的公司必须申请营业执照，并履行土著拥有30%股权等附加条件。此法令遭到华人工商界，特别是马华工商联合会的强烈反对，认为它强制重组现有企业，妨碍自由投资，并导致投资气氛萎缩。

六、 新经济政策实施中的矛盾与挑战

新经济政策的实施过程充满了矛盾，其影响也引发了诸多挑战。

• “重组增长”与“重组现有”的矛盾：政策的初衷是在经济增长的“蛋糕”扩大时进行重组。然而，在实践中，如《工业协调法令》的应用，被认为是对现有企业进行强制性股权重新分配，这让非土著社群感到其既有财产受到剥夺，违背了政策最初的承诺。
• 资本集团的冲突：政策的推行加剧了以种族为基础的资本集团之间的冲突。1981年，代表华资的马化控股收购合众银行和马来西亚南洛园的事件，遭到了代表土著官僚利益集团的反对，后者认为非土著已达到40%的公司股权上限，从而试图阻止交易。这清晰地显示了不同种族利益集团间的紧张关系。
• 对投资环境的负面影响：限制性的经济措施，特别是《工业协调法令》，被认为是导致投资氛围恶化的重要原因。1977年私人投资增长率仅为4%，远低于第三个大马计划所设定的每年10%的目标。中央银行的年报也指出，该法令的争议造成了投资者的犹豫和不确定性。

七、 华人经商模式的内在挑战与展望

除了外部政策环境的挑战，文件也指出了华人商业社群自身存在的一些内在问题。

• 传统经营模式的局限：许多华人企业仍停留在“传统家庭式生意”的模式，奉行“亲戚主义”，在用人上不问才能，限制了企业的成长与专业化。
• 缺乏团结与现代管理：“肥水不流外人田”的族阀主义使得华人企业多局限于小集团，难以形成大型企业。同时，普遍缺乏现代公司组织理念和管理知识，在技术、管理和资金方面相对脆弱。

面对土著资本在政府扶持下迅速现代化和集团化的趋势，报告建议华人企业必须进行改革：

1. 现代化与专业化：摒弃“人治”的管理方式，建立严密有效的组织和系统化管理，实行“法治”，善用人才。
2. 联合与合作：加强跨越乡缘、血缘的合作，通过合并或联合，扩大业务规模，从事企业化经营。
3. 跨族群合作：积极与土著在经济上合作，例如进行联营投资，这被认为是减少与土著利益发生对抗、有利于业务扩展的途径。

尽管这些内部调整可能有助于缓解部分困境，但文件最终强调，华人经济的根本性困境主要源于人为的、带有偏差的政府政策。因此，长远来看，解决问题的关键在于通过华社政党与团体，持续与政府沟通，敦促其审视并纠正施政偏差，以争取一个更公平、合理的社会经济环境。